Zonder drastische hervorming van de Europese Commissie kan ze haar enorme ambities nooit waarmaken

Door Adriaan Schout*

De Europese Commissie heeft grootse plannen en kabinet-Jetten zegt zich constructief te willen opstellen. De plannen gaan onder meer over een hogere EU-begroting, eurobonds, industriebeleid, versnelde oostwaartse uitbreiding, opbouw Europese defensiecapaciteit, mogelijk simplificatie van wetgeving en het opnieuw ‘afmaken’ van de interne markt. Afgezien van de vraag of dit allemaal wel zo verstandig is, gaat het nu even over de vraag: Kan de Commissie deze plannen wel aan?

Het antwoord is negatief, met het gevaar dat gesjoemel en tegenvallende resultaten op de loer liggen. De grote lidstaten bepalen het beleid. Laat Nederland zorgen dat althans de Europese spelregels transparant zijn, en dat het EU-beleid zinvol en afrekenbaar is.

Reorganisatie zijn in het bedrijfsleven normaal

Organisaties moeten zichzelf eens in de zoveel jaar opnieuw uitvinden en stevig snoeien. Als in de EU gesproken wordt over ‘hervormingen’ dan gaat het doorgaans over verdiepte integratie en eurobonds, bijvoorbeeld met het oog op geopolitieke dreigingen of de volgende oostwaartse uitbreiding. Dat de Commissie en Europese beleidsprocessen zelf toe zijn aan een stevige reorganisatie krijgt amper aandacht.

Reorganisaties in het bedrijfsleven zijn heel normaal. In dit geopolitieke onrustige tijdperk met nieuwe producten en verschuivende concurrentie zien we dat het Duitse Krupp de staalproductie drastisch snoeit, 40 procent (ongeveer 11.000) van de werknemers laat gaan en branches afstoot. ABN AMRO is bezig om 20 procent van de banen af te stoten onder andere door het uitdunnen van managementlagen en zich te concentreren op kerntaken. Het Nederlandse ASML verraste recent door het management te reorganiseren en nieuwe banen te creëren om flexibeler te produceren. In het bedrijfsleven geldt: regeren is vooruitzien.

Hervormen van overheden is moeilijk. Achtereenvolgende Nederlandse kabinetten mikten bijvoorbeeld tevergeefs op minder rijksambtenaren. De klant van de overheid (de kiezer) wil vaak méér beleid, politici focussen op directe politieke problemen, en tegendruk vanuit de markt ontbreekt. Het bedrijfsleven daarentegen moet opboksen tegen vraagverschuivingen, innovaties bij concurrenten, en dreigende verliezen. In de particuliere sector is de top hands-on betrokken bij reorganisaties en weet dat aandeelhouders het bedrijf lean & mean willen houden.

In de overheidssector zijn politici en ambtenaren gericht op beleid. Het zicht op de kwaliteit ervan kan daarbij makkelijk achterblijven bij de ambities. Een EU-topambtenaar legde uit dat er weinig verstand is van reorganisaties mede door de complexiteit met 27 lidstaten en ondoorgrondelijke EU-instellingen. Bij problemen wordt gekeken naar nieuw beleid zonder de vraag of nieuwe wijn in oude zakken mogelijk is. Met beleid kun je tenminste scoren. Onwerkbare Europese bureaucratie is hooguit sexy voor ministers om af en toe oppervlakkig ‘minder’ te roepen.

Kwaliteit EU-beleid buiten beeld geraakt

Dat de Commissie moet hervormen is duidelijk. Al decennia wordt in woorden gestreefd naar minder en betere wetgeving, transparantie, en modernisering van de beloningsstructuur en pensioenregelingen voor de 80 duizend EU-ambtenaren. In 2013, voor zijn vertrek naar Brussel, klaagde Frans Timmermans als minister van Buitenlandse Zaken al over overregulering, dat EU-beleid beter moet, en dat Europese salarissen te hoog zijn. Echter, ook onder zijn vleugels als EU-Commissaris groeiden de klachten over kwaliteit en kwantiteit, en over het nut (proportionaliteit) van beleid. In plaats van simpele wetgeving is complex en ambitieus beleid gevoerd, zoals de Green Deal en het coronanoodfonds. Ook de EU-begroting kampt al decennia met magere resultaten, fouten in de bestedingen en zwakke controle.

Falend beleid en toezicht

Beleidsfalen zit in elke fase, van selectie van prioriteiten en beleidsvoorbereiding tot toezicht en handhaving. Dit resulteert in te veel beleid en achterblijvende resultaten. Beleid maken, uitvoeren en toezicht zijn doorgaans allemaal geconcentreerd in de Commissie. De EU-slager keurt zijn eigen vlees. Daarbij komt dat onduidelijk is hoe de Commissie precies toeziet op lidstaten. Toezicht bestaat veelal uit onderhandelingen achter gesloten deuren over prestaties. Zodoende komt Frankrijk weg met te hoge tekorten en krijgen lidstaten fondsen uitbetaald ondanks tegenvallende resultaten.

EU-budgetten moeten worden opgemaakt en de lidstaten krijgen zo het geld waarvan ze vinden dat ze er recht op hebben. Deze bestuurscultuur leidt tot rammelend beleid, en onnavolgbaar toezicht. Dit schaadt de uitvoerbaarheid, de concurrentiekracht en uiteindelijk het vertrouwen in de EU.

Kortom, het Draghi-rapport over achterblijvende concurrentiekracht kwam niet uit de lucht vallen. Bestuurlijke vernieuwing in de EU, hoe technocratisch het ook klinkt, gaat dus echt ergens over omdat proportionaliteit, subsidiariteit en kwaliteitscontrole buiten beeld zijn geraakt.

Controletaken op beleidskwaliteit en resultaten horen daarom op afstand van de Commissie te staan. De afdeling die de kwaliteit van het EU-beleid toetst, bijvoorbeeld, hoort niet onder commissiepresident Von der Leyen. Afdelingen die toezien op het economisch en financieel beleid in de lidstaten moeten eveneens los van de Commissie staan. In Nederland, bijvoorbeeld, functioneert het CPB onafhankelijk van het ministerie van Economische Zaken. In Zweden is de scheiding van beleidmaken door de overheid nog verder losgekoppeld en zijn informatie- en toezichtstaken op (grote) afstand van de overheid gezet. Er is een verschil tussen Noordelijke en Zuidelijke bestuurscultuur.

Een ander slepend probleem is het Europese personeelsbeleid. Recent is in Brussel opnieuw de discussie begonnen over het hervormen van de EU-Commissie. Afdelingen moeten worden samengevoegd, samenwerking tussen ambtenaren moet beter en de lonen moeten flexibeler. Een cultuuromslag richting flexibiliteit en resultaten en een beloning die past bij wat in lidstaten betaald wordt, zijn nodig voor de gewenste Europese veerkracht.

Hoger EU-budget terwijl nettobetalers bezuinigen

De roep om ‘waar voor ons geld’ vanuit de lidstaten is van alle tijden. Ook nu, met weglekkende bedrijvigheid, woningnood en geopolitieke onrust wil de Commissie graag de Europese meerwaarde tonen en heeft opnieuw plannen voor een hoger EU-budget gepresenteerd. De nettobetalers, zoals Duitsland en Nederland, moeten zelf bezuinigen en verwachten van de Commissie juist ‘meer met minder’. Het zwakke is wel dat deze lidstaten geen verhaal hebben over wat dat inhoudt.

Geen politieke druk vanuit lidstaten

Twee krachten houden de hervormingen van de Commissie tegen. Het meest praktische probleem is dat EU-vakbonden sterk zijn en ze hebben een aansprekend verhaal: ingrijpen in EU-organisaties is anti-Europees, en het tast de kwaliteit en onafhankelijkheid aan.

Daarom is de tweede zwakte des te nijpender: het gebrek aan politieke druk en aandacht vanuit de lidstaten. Als lidstaten niet aangeven dat en hoe hervormd moet worden, en ondertussen om meer beleid vragen, zal de Commissie ook geen energie stoppen in omslachtige en pijnlijke reorganisaties. Lidstaten houden stiekem ook van een ondoorzichtige Commissie: daar kun je namelijk mee onderhandelen, uitstel vragen en workarounds mee afspreken. Lidstaten zijn zelf niet bedreven in reorganiseren en lijden helemaal aan intellectuele armoede als het gaat om zaken als het bewaken van subsidiariteit.

Nederland

Als het nieuwe kabinet met een constructieve agenda ‘aan de slag’ wil ligt hier een kans: zet in op lean & mean EU-beleid waarbij subsidiariteit en proportionaliteit voorop staan, minimumharmonisatie het uitgangspunt is en toezicht op EU-wetten en uitgaven betrouwbaar is. Hiervoor is een ander type EU-Commissie nodig.

Om te beginnen moeten informatie- en toezichtstaken buiten de Commissie geplaatst worden. Dit is tevens essentieel voor meer transparantie. Verkokering moet worden aangepakt evenals de arbeidsvoorwaarden. Anders gezegd: Zet de Europese standaard van goed bestuur waar de lidstaten zich aan kunnen spiegelen.

Overigens is het zeker niet zo dat elk EU-beleid ondermaats presteert. Het probleem is dat er geen lessen worden getrokken tussen beleidsvelden. Kortom, er zijn EU-ambities, maar er is geen EU-bestuursmodel. Sommige beleidsvelden staan in de noordelijke, meer transparante bestuurscultuur terwijl andere velden voortbouwen op de Franse bestuurstraditie.

Zet modernisering EU op de agenda

Minister van Buitenlandse Zaken Tom Berendsen kan beginnen met de voorbeelden van goed EU-beleid te vergelijken met waar het slecht gaat, en met het volgen van de ingrepen in het bedrijfsleven. Daarnaast, in 2029 heeft Nederland het EU-voorzitterschap. In Brussel hoor ik de wens dat de nieuwe regering modernisering van de EU en van de Commissie voortvarend op de agenda zal zetten. Een betere EU? Nederland is aan zet.

Adriaan Schout is Senior Expert aan Instituut Clingendael en voormalig hoogleraar Europees Bestuur aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Wynia’s Week brengt broodnodige, onafhankelijke berichtgeving: drie keer per week, 156 keer per jaar, met artikelen en columns, video’s en podcasts. Onze donateurs maken dat mogelijk. Doet u (weer) mee? Hartelijk dank!