De echte blokkade voor opvang in de regio zijn de rechters van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens

Door Tom de Veer*

Opvang in de regio wordt al decennia gepresenteerd als dé oplossing voor het Europese asielprobleem. De stugge politicus Janmaat zei het in de jaren negentig al, en het werd daarna door talloze politici herhaald. Maar in de praktijk komt er van opvang in de regio tot op heden vrijwel niets terecht. Dat ligt niet alleen aan politieke onwil – al speelt die zeker een rol – maar vooral aan de manier waarop het Europese recht wordt toegepast.

Terwijl Brussel, middels het nieuwe EU-Migratie- en Asielpact nu enige ruimte biedt om uitgeprocedeerde en zelfs ook andere asielzoekers onder EU-verantwoordelijkheid in ‘terugkeerhubs’ en opvanglocaties in derde landen onder te brengen, blokkeren de rechters van het internationale Hof in Straatsburg, gretig iedere poging om asielzoekers, uitgeprocedeerd of niet, ‘voldoende veilig’ in een derde land op te vangen.

Want ‘voldoende veilig’ blijkt volgens de rechters van het Hof zelden voldoende.

Legio voordelen

Op papier is opvang in de regio een logische oplossing. Onder realistische voorwaarden is het goedkoper en voldoende veilig. Het voorkomt dat mensen hun leven wagen op een lange, dure en gevaarlijke reis. En het komt vooral ten goede aan de grote meerderheid van vluchtelingen die niet de middelen heeft om naar Europa te reizen. Opvang in de regio heeft bovendien een duidelijke preventieve werking. Wie weet dat hij uiteindelijk in de regio wordt opgevangen, is minder geneigd om de gevaarlijke reis naar Europa te maken.

Daarnaast is integratie in de regio vaak eenvoudiger. Cultuur, taal en sociale structuren liggen dichter bij elkaar. En de kans op terugkeer naar het land van herkomst, zodra dat weer veilig is, is aanzienlijk groter.

Maar hoe goed de opvang in de regio ook wordt georganiseerd, het is geen walhalla. En Europa is dat wel.

Daar komt nog iets bij. Met de middelen die nodig zijn om één asielzoeker in Nederland op te vangen, kunnen in de regio vele malen meer mensen een goede en veilige plek krijgen. Dat is geen politieke mening, maar een eenvoudige rekensom.

Mijn organisatie, Connect International, heeft dit enkele jaren geleden berekend. Voor de kosten in Nederland gebruikten we onder meer het werk van Jan van de Beek. Voor opvang in ontwikkelingslanden baseerden we ons op meerdere internationale bronnen. Het resultaat was een ruwe, maar duidelijke conclusie: opvang in Nederland is ongeveer vijftig keer duurder dan opvang in de regio. Dat verschil is te groot om te negeren.

En toch komt opvang in de regio niet van de grond.

De juridische werkelijkheid waar niemand omheen kan

De kern van het probleem ligt bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dat verdrag bevat fundamentele rechten, zoals het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling. De uitleg van die rechten ligt bij het European Court of Human Rights, het internationale hof in Straatsburg dat toezicht houdt op de naleving van het verdrag.

Daar zit de crux.

Het EVRM zelf is vrij algemeen geformuleerd. Maar de rechters van het Hof geven via hun uitspraken concrete invulling aan wat die normen volgens hen betekenen. En juist die invulling maakt opvang in de regio buitengewoon moeilijk. Overdracht van asielzoekers naar een derde land mag alleen als volgens de rechters vrijwel uitgesloten kan worden dat er iets misgaat.

Niet als de situatie aantoonbaar beter is.

Niet als opvang goed georganiseerd is.

Maar alleen als relevante risico’s nagenoeg volledig zijn uitgesloten.

Ook België voldoet niet aan de norm

Dat is een norm die in de praktijk zelden haalbaar is. Een rechter van het Hof zei ooit informeel dat er in de wereld geen landen zijn die aan deze eisen voldoen. Dat zegt genoeg.

De recente pogingen van Italië om asielprocedures deels naar Albanië te verplaatsen laten dit duidelijk zien. Ondanks uitgebreide voorbereiding blijft de juridische houdbaarheid twijfelachtig. Eerdere ervaringen met overdrachten naar landen als Griekenland tonen hoe snel rechters ingrijpen zodra er in hun ogen twijfel bestaat.

Ook Nederland liep daar recent tegenaan, toen het asielzoekers wilde terugsturen naar België.

Hier ligt een paradox die zelden hardop wordt benoemd. Een opvanglocatie buiten Europa kan veiliger zijn dan de reis naar Europa. Zij kan betere voorzieningen bieden dan bestaande kampen en een structurele oplossing vormen voor grote groepen mensen. Toch kan diezelfde opvang juridisch worden afgekeurd omdat de veiligheid niet volledig gegarandeerd kan worden.

Wat voor velen een duidelijke verbetering is, wordt geblokkeerd vanwege een door de EU-rechters beoordeeld mogelijk of zelfs theoretisch risico voor een individu. Dat klinkt principieel. Maar het heeft concrete gevolgen.

Er zijn twee werelden ontstaan. In de juridische werkelijkheid staat het individu centraal en moet elk risico worden uitgesloten. In de beleidsmatige werkelijkheid gaat het om aantallen, middelen en effectiviteit. Deze werelden raken elkaar nauwelijks. Er is geen mechanisme dat ze met elkaar verbindt. Het gevolg is een systeem dat juridisch consistent is, maar maatschappelijk wringt.

Een patstelling waar niemand uitstapt

De uitkomst is pijnlijk maar duidelijk. Het huidige systeem bevoordeelt de asielzoeker die de Europese Unie weet te bereiken. Hij krijgt toegang tot uitgebreide procedures, rechtsbescherming en opvang op hoog niveau. De grote meerderheid van vluchtelingen blijft achter in de regio, onder veel slechtere en soms onveilige omstandigheden. Dit is geen expliciet beleid, maar wel het feitelijke resultaat van hoe het systeem werkt. Het meest opmerkelijke is dat iedereen dit ziet – en dat er toch niets verandert.

Rechters passen het EVRM toe zoals zij vinden dat zij dat moeten doen: door individuele gevallen te beoordelen aan de hand van de normen van het verdrag en de jurisprudentie van eerdere uitspraken van datzelfde Hof. Beleidsmakers erkennen de beperkingen, maar verwijzen naar diezelfde jurisprudentie. Internationale organisaties hebben geen beslissingsmacht en gaan niet tegen Europese mensenrechten in. En zo blijft iedereen doen wat hij geacht wordt te doen, terwijl het systeem als geheel vastloopt. Er is geen actor die deze situatie kan doorbreken.

Jurisprudentie die zichzelf in stand houdt

De rechtspraak van het Hof is gebaseerd op de algemene en voor veel interpretaties vatbare clausules van het EVRM en op de eerder genoemde jurisprudentie rondom dit verdrag. Dit versterkt het probleem. Overdrachten van asielzoekers naar derde landen worden vaak afgewezen vanwege geachte tekortkomingen of onzekerheden. Daardoor ontstaan er nauwelijks positieve voorbeelden – jurisprudentie – die aantonen dat het wél kan.

Zonder positieve voorbeelden blijven staten terughoudend en blijft de rechtspraak door de rechters van het Hof star. Zonder nieuwe pogingen ontstaan er geen precedenten. En zonder precedenten blijven het juridische risico en de negatieve jurisprudentie de boventoon voeren. Het systeem houdt zichzelf gevangen.

Het EU Migratiepact brengt weinig verandering

Het EU Migratiepact probeert via het ‘veilige derde land’-principe meer ruimte te creëren voor opvang buiten de EU. In theorie kan dat, maar in de praktijk verandert er weinig. Het pact biedt weliswaar enige ruimte voor opvang buiten de EU, maar de verantwoordelijkheid voor bescherming blijft bij de lidstaten liggen, ook als een asielzoeker uitgeprocedeerd is of een asielverzoek onontvankelijk is verklaard.

En zolang de strikte EVRM-toets zoals die wordt toegepast door de rechters van het Europese Hof doorslaggevend blijft, blijft de overdracht van asielzoekers naar derde landen al helemaal onmogelijk.

Als we willen dat opvang in de regio serieus genomen wordt en de plaats in het asielsysteem krijgt die het logischerwijs moet hebben, moet het begrip veiligheid anders worden benaderd. Niet als een abstracte, absolute norm waar de EU-rechters mee aan de haal gaan. Maar als iets dat concreet, aantoonbaar en controleerbaar is. Dat vraagt om een heldere alsook flexibele afbakening van het begrip met duidelijke criteria, transparantie en onafhankelijk toezicht, bijvoorbeeld met betrokkenheid van de UNHCR. Zolang veiligheid als een vrijwel absolute eis wordt gehanteerd, blijft elke praktische oplossing buiten bereik.

Kernvraag

De kernvraag is eenvoudig, maar ongemakkelijk:

Kiezen we voor maximale zekerheid voor individuen die de EU bereiken?

Of voor redelijke veiligheid voor zoveel mogelijk asielzoekers en vluchtelingen wereldwijd?

Zolang die vraag niet expliciet wordt gesteld, verandert er niets. Het systeem blijft juridisch consistent, maar maatschappelijk moeilijk houdbaar. Wie de opvang van asielzoekers serieus wil nemen, kan deze realiteit niet negeren.

* Tom de Veer is directeur van hulporganisatie en consultancy bureau Connect International. Naast zijn werk in ontwikkelingslanden en humanitaire contexten doet hij al jaren onderzoek naar win-win oplossingen voor de asielproblematiek.

Wynia’s Week brengt broodnodige, onafhankelijke berichtgeving: drie keer per week, 156 keer per jaar, met artikelen en columns, video’s en podcasts. Onze donateurs maken dat mogelijk. Doet u (weer) mee? Hartelijk dank!