De asielrechter zit nu op de stoel van de minister: hoe de rechtersstaat onze democratie ondermijnt

Nu vreemdelingenrechters op basis van een Europees arrest zelfstandig asielvergunningen mogen verlenen, schuift de rechterlijke macht de uitvoerende macht opzij en bereikt de ‘dikastocratie’ (rechtersstaat) een ongekend hoogtepunt. Cruciale taken en beleidsafwegingen worden stelselmatig overgeheveld van gekozen politici naar ongekozen rechters.

Waar de Urgenda-zaak de overheid nog dwong tot abstracte resultaatsverplichtingen, is er nu sprake van een juridische machtsovername door de asielrechter, ten koste van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), onderdeel van het ministerie van Justitie. Zo wordt de trias politica – de scheiding tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht – buitenspel gezet.

Nieuwe bevoegdheid

De directe aanleiding voor deze omwenteling ligt in twee richtinggevende uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 juni. Deze procedures vloeiden voort uit vragen die de rechtbank Zwolle eerder aan het Europese Hof stelde.

De Zwolse rechtbank wilde weten of de vaste Nederlandse praktijk – waarbij de bestuursrechter de beoordeling van de geloofwaardigheid door de IND slechts heel terughoudend en marginaal mocht toetsen – wel strookte met het Unierecht.

Het Europese Hof maakte korte metten met deze terughoudendheid. Volgens Luxemburg verplicht de Europese regelgeving de nationale rechter tot een volledig en onafhankelijk onderzoek naar de feiten en de geloofwaardigheid. Sindsdien mag de rechter niet meer louter besluiten vernietigen; hij heeft de expliciete bevoegdheid om zelf een status te verlenen.

Grote precedentwerking

Hoe groot is deze omwenteling in de praktijk? Vreemdelingenrechtdeskundige Marcelle Reneman (Universiteit van Amsterdam) analyseerde een reeks van zeventig recente uitspraken in het vakblad Jurisprudentie Vreemdelingenrecht en concludeerde dat rechtbanken in heel het land al volop gebruikmaken van hun nieuwe macht.

Het gaat weliswaar om een overzichtelijk aantal concrete zaken, maar de precedentwerking is groot. Zo overrulede een Haarlemse rechter de IND in het voordeel van een asielzoeker uit Sierra Leone wiens homoseksualiteit door de dienst niet werd geloofd. Kort daarna wees de rechtbank Zwolle zelfstandig een verblijfsvergunning toe aan een Iraaks gezin waarvan de dochters vrezen te worden uitgehuwelijkt. Vroeger stuurde de rechter zo’n dossier terug naar de IND; tegenwoordig hakt hij zelf de knoop door.

De IND verzet zich fel en is naar de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, gestapt. Tijdens de openbare zitting waarschuwde landsadvocaat Nina Bontje namens de dienst dat er inmiddels ‘uitspraken worden gedaan op basis van onzorgvuldig of onvolledig onderzoek’.

De IND beschikt over gespecialiseerde capaciteit, verhoormethoden en uitgebreide landeninformatie die een individuele rechter tijdens een zitting van vaak slechts zestig minuten niet kan evenaren. Bontje stelde de Raad van State de principiële vraag of de IND na een rechterlijk oordeel überhaupt nog aanvullend onderzoek mag verrichten, of dat de dienst is gedegradeerd tot een willoos loket dat enkel de uitspraak moet uitvoeren.

Het Europees recht en de uitspraken van het Hof in Luxemburg zijn staan hiërarchisch boven het nationale recht en boven de hoogste nationale rechters. Maar het Hof heeft het Nederlandse bestuur wel de ruimte gegeven om aan de richtinggevende uitspraken nadere invulling te geven. De Raad van State moet nu bepalen hoe die ruimte in de Nederlandse rechtspraktijk wordt ingevuld. De IND hoopt dat de Raad van State de schade voor het openbaar bestuur kan beperken door strikte formele spelregels op te stellen.

Ook vanuit de politiek klinkt inmiddels scherpe kritiek op deze verschuiving. Tweede Kamerlid Diederik Boomsma (JA21) reageerde fel op de gang van zaken en stelde dat de rechterlijke macht hiermee in wezen haar eigen macht vergroot. Volgens Boomsma worden cruciale taken en beleidsafwegingen stelselmatig overgeheveld van gekozen politici naar ongekozen rechters, wat de kern van de democratische besluitvorming en de machtenscheiding op het asieldossier fundamenteel ondermijnt.

Abstract recht versus geleefde realiteit

Deze ontwikkeling raakt aan de klassieke rechtsfilosofische betekenis van wetgeving. Al sinds de klassieke oudheid is het een grondbeginsel van het staatsrecht dat het recht de fundamentele ordening is van een specifieke politieke gemeenschap, bedoeld om die gemeenschap bijeen en in stand te houden. Binnen de rechtsfilosofie is bovendien altijd benadrukt dat het recht pas werkelijkheid en maatschappelijke legitimiteit verkrijgt wanneer het organisch aansluit bij de geleefde realiteit en de dragende normen van een samenleving.

Het huidige asielrecht wordt door de rechtspraak echter toegepast in een abstract, transnationaal vacuüm. De rechter oordeelt uitsluitend op basis van universele verdragsteksten, volledig losgezongen van de fysieke en sociale draagkracht van de Nederlandse samenleving. De concrete realiteit – zoals de acute woningnood, de overbelasting van publieke voorzieningen en de druk op de sociale cohesie in de wijken – telt in de rechtszaal niet mee. Het recht fungeert hierdoor niet langer als ordenaar, maar als ontregelaar van de gemeenschap.

Dictaat van de rechter

Het toelaten van vreemdelingen tot het territorium is historisch gezien het meest fundamentele kenmerk van nationale soevereiniteit. Het is bij uitstek een bevoegdheid die toebehoort aan het politieke bestuur, dat daarover verantwoording schuldig is aan de volksvertegenwoordiging.

In 1748 waarschuwde de Franse filosoof Charles Montesquieu al duidelijk voor de situatie waarin de machten vermengd raken:

‘Er is ook geen vrijheid als de rechtsprekende macht niet gescheiden is van de wetgevende en de uitvoerende macht. Als de rechtsprekende macht samengaat met de wetgevende macht, dan zou de macht over leven en vrijheid van de burgers arbitrair zijn, want de rechter zou dan wetgever zijn’ (Esprit des lois, Boek XI, hoofdstuk 6).

De praktijk laat zien dat de burger in deze constructie machteloos staat. Waar een minister of parlement via de stembus door de bevolking kan worden gecorrigeerd, is de rechterlijke macht onfeilbaar en onafzetbaar. De democratie wordt zo buitenspel gezet door een juristocratische schil. Terwijl de trias politica – de scheiding tussen de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht – van fundamenteel belang is voor een goed functionerende democratische rechtsstaat.

Deze zorgwekkende ontwikkelingen worden nog versterkt door de uitspraken van het Europese Hof en de rechterlijke uitspraken, die daardoor mogelijk worden gemaakt.

Gevaarlijke paradox

De optelsom van deze verschuivingen leidt tot een gevaarlijke paradox. Terwijl vertegenwoordigers van de ambtelijke en juridische elite voortdurend waarschuwen dat kritiek op de rechtspraak de rechtsstaat ondermijnt, hollen zij de maatschappelijke legitimiteit van diezelfde rechtsstaat van binnenuit uit.

Wanneer de burger ervaart dat de formele kanalen van de rechtsstaat stelselmatig worden ingezet om een door de democratische meerderheid gewenst strenger asielbeleid te blokkeren of over te nemen, verdampt het institutionele vertrouwen. In naam van de rechtsstaat wordt zo het fundament onder de rechtsstaat weggeslagen. De Raad van State staat voor een principiële keuze: capituleren voor de transnationale juristocratie, of de grenzen van de trias politica herstellen.

Wynia’s Week verschijnt 156 keer per jaar en wordt volledig mogelijk gemaakt door de donateurs. Doet u mee? Doneren kan zo. Hartelijk dank!