Beperk de vraag naar migranten door het aanbod van onderwijs zo te sturen dat het aansluit op een hoog ontwikkelde economie

Door Joop Hartog*

Het inkomen per hoofd van de bevolking is niet afhankelijk van de bevolkingsomvang. Voor een economie die zo open is als de onze gelden op nationaal niveau geen schaalvoordelen. Een directe illustratie hiervan is Denemarken. Dat heeft 6 miljoen inwoners, 1/3 van de Nederlandse bevolking, en toch een vergelijkbaar inkomensniveau. Maar op ‘brede welvaart’ heeft toenemende bevolkingsdichtheid vooral negatieve effecten. Hieruit kun je concluderen dat je het beleid moet instellen op een bevolkingsgroei van nul, en dus ook op een immigratiesaldo van nul.

Beperk de vraag naar immigranten

Tegenwoordig wordt algemeen ingezien dat inkomen een beperkte maatstaf is. Gemeten in ‘brede welvaart’ (eigenlijk gewoon welvaart, een basisbegrip van de economie) brengt toenemende bevolkingsdichtheid voornamelijk negatieve effecten mee, allerlei vormen van congestie, ecologische schade, schade aan de gezondheid, etcetera. De problemen van hoge en stijgende bevolkingsdichtheid zijn in ons land elke dag waarneembaar.

We moeten de stagnerende bevolkingsaanwas dus niet compenseren met immigratie. We moeten de vraag naar immigranten juist beperken door ons binnenlands aanbod van arbeid op orde te brengen. Dit vereist het omdraaien van de probleemstelling. Niet de vraag naar immigranten als uitkomst nemen om tekortschietend binnenlands aanbod te compenseren, maar ons afvragen welke productiestructuur we willen om ons potentieel aanbod van arbeid zo goed mogelijk te benutten.

Als de productiestructuur wordt afgestemd op wat het binnenlands aanbod van arbeid kan en wil, hebben we geen immigranten meer nodig. Als we geen sectoren willen die op lage lonen drijven, moeten we het minimumloon verhogen. Als er geen binnenlands aanbod is voor slechte arbeidsomstandigheden moeten we minimum condities formuleren en die ook handhaven. Zulke discrepanties kun je niet oplossen met het eindeloos aantrekken van immigranten, het vergt aanpassing van de inrichting en honorering van banen. Als we tekorten hebben aan ambachtslieden moeten we ons inspannen om er meer op te leiden. Als we tekorten hebben aan hoog opgeleide bèta’s moeten we streven naar onderwijs dat meer whizzkids aflevert.

De onderwijsstructuur kan een belangrijke rol spelen in de aansluiting van het arbeidsaanbod op de gewenste productiestructuur. Een strakkere sturing van aangeboden opleidingen wordt daarmee een belangrijk instrument. De samenstelling van ons onderwijs naar studierichting en beroep is nu niet expliciet georiënteerd op de verwachte of wenselijke toekomstige structuur van de vraag naar arbeid. Natuurlijk spelen die verwachtingen een rol in de beslissingen van onderwijsbestuurders en studenten, maar het is een ondoorzichtig proces en de voorkeuren van studenten spelen een grote rol: het aanbod van onderwijs past zich aan aan de vraag.

Studenten kiezen op grond van beperkte informatie

Afgezien van allerlei aanvullende criteria wordt het onderwijsaanbod in Nederland gefinancierd op basis van aantallen leerlingen en studenten. Voorwaarde is wel dat een onderwijsinstelling erkend wordt door de overheid. Aannemend dat erkenning van een onderwijsinstelling alleen wordt aangevraagd als er voldoende leerlingen/studenten worden verwacht, betekent dit dat het onderwijsaanbod in hoge mate wordt gestuurd door de keuze van leerlingen en studenten.

Dat sluit erg aan bij vertrouwen in marktprocessen: individuen vergaren informatie die nodig is om een weloverwogen keuze te maken, op grond van hun voorkeuren en toekomstverwachtingen. Maar over beide componenten kan hun informatie onvolledig of verstoord zijn, en kunnen aanpassingen veel tijd vragen. En met de toenemende uitwaaiering en differentiatie van studieprogramma’s is die keuze er niet gemakkelijker op geworden.

De bekoring van sturing op onderwijsvraag van studenten is de ruimte die het studenten biedt om hun eigen voorkeuren te volgen en de ontplooiing van hun individuele talenten na te streven. Maar je wilt toch ook dat ze zich oriënteren op de toekomstige vraag en dat arbeidsmarkten tenderen naar evenwicht. Je kan van individuele studenten niet verwachten dat ze goed zicht hebben op de toekomstige productiestructuur. Laat staan op de gewenste structuur.

Onderbelicht blijft vaak het omgekeerde proces. Het aanbod van arbeid, naar duur en type opleiding, zal ook invloed uitoefenen op de productiestructuur. Juridisering van de samenleving wordt mede gestimuleerd door een groot aanbod van juristen, psychologen bedenken allerlei vormen van coaching, communicatie-adviseurs dienen ongetwijfeld de belangen van hun opdrachtgevers, maar lang niet altijd die van de vragers naar informatie.

De onderwijsstructuur in Denemarken   

Gebrek aan belangstelling voor allerlei studies (ambachtelijke beroepen, techniek, bèta-wetenschappen) kun je stimuleren door toegang tot alternatieven te beperken. Zo kan de onderwijsstructuur een instrument zijn voor het faciliteren van een gewenste productiestructuur. Als we liever afgestudeerden in techniek en bèta-wetenschappen hebben dan kunnen we dat bevorderen door een passend aantal studieplaatsen aan te bieden en het aantal studieplaatsen in minder gewenste studierichtingen te beperken. Het lijkt me heel zinnig om eens goed na te denken over de gewenste aanbodstructuur van ons onderwijs, als uitvloeisel van de gewenste productiestructuur.

In Denemarken wordt de plaatsing van studenten centraal gecoördineerd. Studenten moeten daar aan het eind van hun middelbare school hun voorkeuren opgeven voor de voortgezette opleiding: rangschikking van drie studies, met specificatie van de universiteiten waar ze die studie willen volgen. Voor studies met voldoende plaatsen voor studenten die deze studie als hun eerste voorkeur hebben opgegeven volgt plaatsing. Voor studies met meer aanvragen dan plaatsen worden studenten toegelaten in volgorde van hun studieresultaten op de middelbare school. Wie zijn eerste voorkeur niet kan realiseren doet mee in de volgende ronde met zijn tweede voorkeur.

Ministerie stuurt aantal studenten per opleiding

Het stelsel combineert dus honorering van individuele voorkeuren en honorering van studieprestaties met inachtneming van restricties op beschikbare studieplaatsen, in een gecentraliseerde allocatie. Het aantal beschikbare plaatsen wordt centraal bepaald door het ministerie van Onderwijs. Er is een globale regel en er zijn specifieke regels. De globale regel rantsoeneert in studies waarvan in 7 van de afgelopen 10 jaar werkloosheid van afgestudeerden meer dan 2 procent boven het gemiddelde ligt. De instroom kan dan worden beperkt met 10 tot 30 procent.

De specifieke regel geldt voor programma’s met opleidingscomponenten, zoals internships bij medische opleidingen, waarvoor de capaciteit beperkt is. Hiervoor stelt het ministerie grenzen na overleg met organisaties in het veld. Ook gewenste regionale spreiding van bepaalde afgestudeerden kan een overweging zijn voor specifieke restricties. Recent zijn vanuit de politiek restricties toegevoegd omdat in bepaalde bachelor-studies het aantal studenten te groot werd gevonden. Dit betrof met name humaniora en sociale wetenschappen. 

Hoe doet Nederland het?

Het aanbod van onderwijs wordt in Nederland in de eerste plaats bepaald door de toelating en financiële ondersteuning van erkende onderwijsinstellingen, en daarin speelt de verwachte samenstelling van de vraag naar arbeid natuurlijk een belangrijke rol. Gegeven die structuur kan het aanbod van onderwijs worden gereguleerd door ‘beperking van inschrijving’.   

Volgens de Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) kan een instelling van hoger onderwijs de inschrijving beperken op grond van beschikbare onderwijscapaciteit en op grond van de ‘behoeften van de arbeidsmarkt’. Bij gebrek aan capaciteit betreft zo’n beperking met name het eerste jaar van de bachelor-fase. Selectie mag dan uitsluitend op grond van a) ten minste twee kwalitatieve criteria, b) ongewogen loting of c) een combinatie van beide. Met inachtneming van deze condities heeft de instelling de vrije hand om zo de instroom te beperken.

Beperking op grond van de behoefte van de arbeidsmarkt wordt geregeld bij ministeriële beslissing. Indien het aanbod van afgestudeerden van een bepaalde opleiding de behoefte daaraan op de arbeidsmarkt in aanmerkelijke mate overtreft of dreigt te overtreffen, kan de minister voor twee opvolgende jaren een maximum instellen. Het maximum geldt landelijk en de regeling omvat ook een verdeling over de instellingen die de bewuste opleiding aanbieden. Zo’n beperking kan ook worden ingesteld ‘in andere situaties waarin dit in verband met beheersing van de arbeidsmarkt wenselijk wordt geacht.’ Dat biedt dus ruime mogelijkheden.

Numerus fixus komt in beperkte mate voor in het hoger onderwijs. Bij het universitair onderwijs gaat het in 2025-2026 om 53 opleidingen, waarvan 13 in de medische sector, bij hogescholen om 32 opleidingen waarvan 22 in medische richtingen. Het betreft allemaal beperkingen op grond van beperkte onderwijscapaciteit van de eigen instelling.

Numerus fixus in het mbo

De Wet Educatie en Beroepsonderwijs formuleert in Artikel 6.1.3 een duidelijke opdracht: ‘Het bevoegd gezag zorgt ervoor dat een beroepsopleiding alleen door de instelling wordt aangeboden als er na beëindiging van de opleiding voldoende arbeidsmarktperspectief is voor de studenten. Onder arbeidsmarktperspectief wordt in ieder geval verstaan het perspectief voor gediplomeerde schoolverlaters op het binnen een redelijke termijn vinden van werk op het niveau van de gevolgde opleiding.’ De wet bepaalt ook (Titel 1; 8.1.1) dat bij ministeriële regeling een maximum kan worden vastgesteld voor het percentage van de studenten dat in een jaar kan worden ingeschreven voor een opleidingsdomein.

Ook in het mbo kan het aantal beschikbare plaatsen worden beperkt, voor opleidingen waar minder stageplekken zijn of een kleinere kans op werk is. Daarbij kan toelating plaatsvinden op basis van loting of op volgorde van aanmelding. Zulke numerus fixus komt op vrij grote schaal voor. ‘In het totaal hadden ruim 26.000 nieuw ingeschreven studenten te maken met een numerus fixus. Daarvan is het merendeel (63%, ruim 16.000) rechtstreeks afkomstig uit het voortgezet onderwijs. Het totaal aantal nieuwe inschrijvingen per jaar bedraagt 170.000 (schooljaar 2018-2019)’. 15% had dus te maken met numerus fixus. Het ging in het studiejaar 2018-2019 om 684 opleidingen, frappant genoeg ook in sectoren waar geklaagd wordt over tekort aan personeel (zoals bouw, techniek, horeca en transport).

Onderwijsaanbod afstemmen op te verwachten vraag naar arbeid

Onderwijs afstemmen op een gewenste economische structuur staat op gespannen voet met de neoliberale wind die vanaf de jaren ’80 zo dominant werd en een haast grenzeloos vertrouwen geeft in marktwerking. Het grijpt eerder terug op een oudere beleidsmethodologie zoals ‘manpower planning’: uit de verwachte economische structuur de samenstelling van de vraag naar arbeid afleiden en hierop onderwijsaanbod en arbeidsbemiddeling afstemmen. Zoals Parnes (1968, p 266) het ooit formuleerde: ‘…the manpower forecasts that underly educational planning are not so much predictions of what will happen in the manpower field as what must happen if certain targets for economic growth are to be realized’.

Het Maastrichtse onderzoeksinstituut ROA heeft een lange ervaring in het formuleren van vooruitzichten van toekomstige vraag naar arbeid per beroep en bijbehorende opleiding, onder andere als hulpmiddel voor studenten bij hun opleidingskeuze. ROA heeft ook regelmatig de kwaliteit van voorspellingen geëvalueerd. Zo concluderen Bakens et al. in 2021 dat knelpunten in de personeelsvoorziening op middellange termijn vrij goed kunnen worden voorspeld. Er is dus expertise beschikbaar waarop kan worden voortgebouwd voor de ontwikkeling van sterkere sturing in het aanbod van onderwijs.

Vooruitdenken over een gewenste aanbodstructuur van ons voortgezet onderwijs zal een combinatie opleveren van stimuleren en afremmen. Gewenste studierichtingen die nu niet zo in trek zijn zullen moeten worden gestimuleerd, minder gewenste richtingen moeten worden afgeremd. Bezuinigen op overheidsuitgaven moet hierbij natuurlijk niet het richtsnoer zijn, maar toekomstige baten. En die baten moeten ruim worden genomen, ook culturele rijkdom valt er onder.

Beperking van studierichtingen die nu royaal worden gekozen zal tot gevolg hebben dat studenten die door de beperking van bepaalde richtingen worden getroffen een alternatief moeten zoeken. Daarmee zou het aanbod voor wel gewenste opleidingen kunnen toenemen.

Stimuleren en beperken

Er zijn goede redenen voor bezinning op de aanbodstructuur van onderwijs. Stimulansen voor gewenst aanbod van categorieën opgeleiden kunnen worden ingezet door opleidingen aantrekkelijker te maken. Maar het kan ook door de toestroom naar bepaalde programma’s te beperken, en daarmee studenten te sturen naar  economisch meer wenselijke programma’s. Dit geldt zowel voor secundair onderwijs, als voor het tertiair onderwijs, waar het Deense systeem inspiratie kan bieden. Het wettelijke kader dat dit mogelijk maakt is al beschikbaar.

Joop Hartog is emeritus-hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam. Zie voor bronnen en literatuur www.joophartog.nl.

Wynia’s Week brengt broodnodige, onafhankelijke berichtgeving: drie keer per week, 156 keer per jaar, met artikelen en columns, video’s en podcasts. Onze donateurs maken dat mogelijk. Doet u mee? Hartelijk dank!