Gebruik het strafrecht om radicalisering van jongeren te stoppen, niet de ambtenaren van de Onderwijsinspectie   

Door Serre Verweij* 

Terwijl de kabinetsformatie nog gaande is, ligt een oud wetsvoorstel op tafel om de Onderwijsinspectie in te zetten bij informeel onderwijs. Met de beoogde wet zou de inspectie ook toezicht kunnen gaan uitoefenen op weekend- en zondagsscholen, en de scouting of andere jeugdgroepen.

De Wet toezicht informeel onderwijs is omstreden, met vooral sterke weerstand vanuit de christelijke partijen en DENK, maar ook religieuze onderwijsorganisaties en kerken hebben sterke bedenkingen. Er is zelfs een petitie tegen het wetsvoorstel gestart. Ook de internetconsultatie, van november 2024 tot begin 2025, leverde meer reacties op dan gewoonlijk. De belangrijkste kritiek komt echter uit de hoek van juristen en adviesorganen.

Volgens toenmalig staatssecretaris van Onderwijs Mariëlle Paul (VVD) is het doel van de wet te kunnen ingrijpen bij ‘serieuze signalen dat kinderen worden aangezet tot discriminatie of haat en daarmee worden opgezet tegen de Nederlandse samenleving’. Zou het informele onderwijs ‘antirechtstatelijk’ of antidemocratisch van karakter zijn volgens de inspectie, dan kan de minister van Onderwijs sancties opleggen, zoals een verbod op bepaald lesmateriaal of zelfs sluiting. De wet zou het staatstoezicht significant verruimen en de privésfeer sterk inperken.

Roerige voorgeschiedenis

Veel rechtsexperts hebben gewezen op de gebrekkige uitvoerbaarheid en proportionaliteit van het voorstel, en ook de impact die het zal hebben op meerdere grondwettelijke vrijheden, niet alleen de toch al omstreden onderwijsvrijheid. Nog zwaarder echter wegen de alarmsignalen over de geschiktheid van de Onderwijsinspectie voor deze volledig nieuwe, controversiële taak en de vermenging van onderwijsrecht en bestuursrecht met strafrechtelijke kwesties.

Het voorstel kreeg voor het eerst vorm ten tijde van het kabinet-Rutte IV (2022-2024). Het regeerakkoord beloofde ‘anti-integratief, antidemocratisch of antirechtstatelijk’ onderwijs, zowel formeel als informeel, aan te pakken. Dit volgde op jarenlange zorgen in de Tweede Kamer over salafistische weekendscholen. Al in 2016 diende nota bene de SGP een motie in waarin de regering werd opgeroepen hier iets tegen te ondernemen. In 2019 brachten Nieuwsuur en NRC aan het licht dat op verschillende moskeescholen aan moslimkinderen werd geleerd dat niet-islamitische mensen de doodstraf verdienen.

Algemeen geldig

Gevolg was een conceptwetsvoorstel in 2022 van voormalig onderwijsminister Dennis Wiersma (VVD), dat echter niet louter gericht bleek op salafistische scholen, maar algemeen geldig zou zijn voor alle organisaties die in een informele setting kinderen begeleiden met een vorm van onderricht. Hevige kritiek volgde van christenen die zich onterecht verdacht gemaakt voelden, en ook van de SGP. Het voorstel werd gekraakt door ambtenaren, niet alleen van het ministerie van Onderwijs, maar ook van Binnenlandse Zaken.

Zelfs de landsadvocaat en de Onderwijsinspectie zelf toonden zich uiterst kritisch of sceptisch. De inspectie gaf meerdere keren publiekelijk aan niet geschikt te zijn voor deze taak, ambtenaren beschreven het voorstel als onuitvoerbaar, onhaalbaar en ongrondwettelijk, terwijl de landsadvocaat al in 2022 waarschuwde dat het voorstel verschillende grondrechten zou raken.

Vanwege de inhoudelijk kritiek zijn sindsdien verschillende aanpassingen gedaan. De grote lijnen bleven hetzelfde. Alleen in reactie op signalen van illegale praktijken grijpt de Onderwijsinspectie in. Klachten over dergelijke gevaren worden eerst bekeken door een speciale commissie. De leden daarvan worden benoemd door de minister. Het wetsvoorstel bevat omtrent hun benoeming geen precieze regels, hoewel de commissie een essentiële rol zal krijgen door te filteren welke klachten terecht komen bij de Onderwijsinspectie – die zichzelf, als gezegd, niet geschikt acht.

Vanwege alle negatieve respons zocht het ministerie advies bij de Onderwijsraad, die eind oktober met een reactie kwam. De kritiek was niet mild: ‘De raad heeft ernstige bezwaren tegen de inzet van onderwijswetgeving en de Onderwijsinspectie voor een maatschappelijk vraagstuk van deradicaliseren, jeugdbescherming en handhaving van de openbare orde.’

Ondertussen blijft de kritiek zich opstapelen. De VO-raad, de belangenorganisatie van het voortgezet onderwijs, gaf aan de bezwaren van de Onderwijsraad ‘over de volle breedte’ te delen en riep de politiek op tot terughoudendheid. Ook het College voor de Rechten van de Mens bekritiseert het wetsvoorstel als een inbreuk op verschillende grondrechten, waaronder de vrijheid van vereniging en de opvoedingsvrijheid. Het College steunt het doel van het bestrijden van aanzetten tot geweld, maar stelt dat niet wordt voldaan ‘aan de eisen van noodzakelijkheid en proportionaliteit’.

Wat is onderwijs?

Aangezien het tijdelijk controversieel verklaarde voorstel nog moet worden ingediend, is het advies van de Raad van State nog niet openbaar. Eerdere adviezen in verband met de rechten van ouders en de Onderwijsinspectie maken de kans uiterst groot dat de raad ook dit keer negatief zal oordelen.

Hoewel toezicht op informele lessen politiek gezien nauw verbonden lijkt met debatten over artikel 23, en over de balans tussen grondrechten als vrijheid van onderwijs enerzijds en gelijke behandeling anderzijds, heeft het juridisch weinig met artikel 23 te maken. Artikel 23 gaat namelijk alleen over ‘formele scholen’, waar kinderen naar toe moeten om te voldoen aan de leerplicht, en die normaal gesproken subsidie ontvangen van de staat. Catechese, sport of Koranles voldoet niet aan leerplichteisen en de zondagsschool krijgt geen subsidie van de staat. Er wordt bij zulke lessen geen onderricht verwacht over de Nederlandse grondwet of over de trias politica. Een weekendschool is in juridisch opzicht niet te onderscheiden van jeugdverenigingen.

Toch is er in het verleden wel discussie geweest over de vraag of de bescherming tegen overheidsbemoeienis in artikel 23 ook informele scholen omvat. Er zijn hierover verschillende juridische interpretaties waarover nooit volledig uniformiteit is ontstaan binnen alle vormen van rechtsspraak. Een dergelijke brede interpretatie van artikel 23 bleef echter altijd eenzijdig. Ze verschafte mogelijk extra bescherming aan informeel (religieus) onderwijs, maar de staat ging nooit dit ‘onderwijs’ toetsen aan (grond)wettelijke deugdelijkheidseisen. Wet- of regelgeving op basis van artikel 23 is nooit ingevoerd voor dergelijke vormingsactiviteiten en de Onderwijsinspectie heeft nooit kunnen ingrijpen op een informele school.

Het wetsvoorstel gaat dus zeer beperkt over onderwijsvrijheid en primair over godsdienstvrijheid, vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging. Deze rechten kunnen allemaal substantieel ingeperkt worden om jongeren te beschermen tegen radicalisering of verkeerde invloed. Deze wet gaat daarom om een bredere verschuiving van grondrechten die verward dreigt te worden met debatten over de onderwijsvrijheid.

Inspectie of justitie

Niet alleen ontbreekt het de Onderwijsinspectie aan ervaring bij het toezicht, ook het toetsingskader en de relevante jurisprudentie en wetgeving zijn compleet anders. De inspectie werkt aan de hand van artikel 23, de daarop gebaseerde wet- en regelgeving betreft dus kwesties van onderwijsrecht en bestuursrecht.

De inspectie kan autonoom toetsen of scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen. Wetten die de deugdelijkheidskaders verschaffen en de regelgeving die (gebaseerd daarop) kerndoelen vastlegt, worden nauw getoetst aan artikel 23, kritisch bekeken door de Raad van State en de Onderwijsraad en in de regel van te voren overlegd met het ‘middenveld’.

De oordelen van de inspectie aan de hand van deze deugdelijkheidseisen, die worden vastgelegd in haar inspectierapporten, kunnen door scholen worden aangevochten bij de bestuursrechter en in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Wanneer de Inspectie terecht concludeert dat scholen niet aan de wettelijke eisen voldoen, kunnen ze gekort worden op hun subsidie.

Kortom, de focus van de Onderwijsinspectie, het onderwijsrecht en het daaraan gerelateerde bestuursrecht ligt op het krijgen van adequaat onderwijs door alle Nederlandse kinderen – binnen een veilig schoolklimaat op een manier die tevens recht doet aan de wensen van hun ouders, de diversiteit in de Nederlandse samenleving en de grondwettelijke onderwijsvrijheid.

Dit wetsvoorstel omtrent infomeel onderwijs gaat echter over strafrechtelijke verdenkingen als aanzetten tot haat, geweld of discriminatie in instituties met een meer privékarakter. Daarbij zijn (eventueel onterechte) sancties meer ingrijpend en kunnen neigen tot vormen van censuur. De balans tussen vrijheid van meningsuiting en het verbod op aanzetten tot discriminatie is in Nederland traditioneel onderdeel van het strafrecht, en tot op zekere hoogte het civielrecht.

Wezensvreemde taak

Jongeren aanzetten tot geweld of discriminatie of ze in gevaar brengen is een misdrijf. Een rechter is geoefend in onafhankelijk juridische maatregelen toetsen en grondrechten afwegen. De bewijslast ligt binnen het strafrecht ook hoger dan bij het bestuursrecht, wat ook passend lijkt gezien hoezeer de landsadvocaat en het College voor de Rechten van de Mens benadrukten dat meerdere grondrechten aangetast kunnen worden.

De Onderwijsraad roept daarom ook op om het toezicht te beleggen in de strafrechtketen en niet in onderwijswetgeving. ‘Opsporing van strafbare feiten, zoals haat zaaien, discriminatie en gewelddadig optreden, is een taak die wezensvreemd is aan de rol en taken van de Inspectie van het Onderwijs. Hiervoor zijn het strafrecht en de strafrechtketen de geëigende domeinen.’

Geen afstel

Door de vroegtijdige val van zowel het kabinet-Rutte IV als het kabinet-Schoof is het voorstel meerdere keren uitgesteld en nog steeds niet officieel ingediend. Van uitstel zal echter geen afstel komen, ook al is de formatie momenteel vooral gericht op andere thema’s.

Het is te hopen dat als het voorstel wordt bediscussieerd door de formerende partijen (met het CDA als grote tegenstander) of weer op de agenda komt van een volgende regering, het advies van de Onderwijsraad de doorslag zal geven. Het is tijd voor een effectieve strafrechtelijke aanpak bij het bestrijden van misdadige radicalisering van jongeren, niet voor nog meer inmenging door ambtenaren.

*Serre Verweij is freelance journalist en studeert filosofie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

Wynia’s Week verschijnt 156 keer per jaar en wordt volledig mogelijk gemaakt door de donateurs. Doet u mee, ook in het nieuwe jaar? Doneren kan zo. Hartelijk dank!