Een groter begrotingstekort is geen voorwaarde voor economische vooruitgang

De begrotingsonderhandelingen slepen zich voort. Links wil de bezuinigingen op de sociale zekerheid van tafel, rechts wil af van de voorgenomen vermogensaanwasbelasting in box 3. Minister van Financiën Heinen wordt verweten te zuinig te zijn. Ik heb Gerrit Zalm in het verleden regelmatig horen zeggen dat een minister van Financiën bijna altijd ‘nee’ moet zeggen. Dan grapte hij dat er maar één vraag is waarop de minister ‘ja’ moet zeggen. Dat is de vraag ‘zei u nee?’ Daar moest hij dan onbedaarlijk om lachen. Die bulderlach lokte waarschijnlijk meer gelach van zijn toehoorders uit dan de grap zelf.

We zijn niet het enige land waar de overheidsbegroting knelt. Sommige eurolanden overtreden de geldende begrotingsregels jaar in jaar uit en alsof dat nog niet genoeg is, wordt naarstig gezocht naar nog meer budgettaire ruimte. Voor de beoordeling of een land aan de Europese begrotingsregels voldoet, mogen extra uitgaven aan defensie tot en met 2028 buiten beschouwing worden gelaten. En de discussie over het uitgeven van eurobonds om gemeenschappelijke uitgaven te doen, steekt met grote regelmaat de kop op.

Boekhoudregels

Bij ons is onlangs de discussie opgelaaid of overheidsinvesteringen wel volledig moeten drukken op het jaar waarin ze worden gedaan, zoals onder het huidige ‘kasstelsel’ bij de Rijksoverheid gebruikelijk is. Bedrijven, zo wordt opgemerkt, schrijven investeringen juist over een reeks van jaren af. Zo’n ‘baten-lastenstelsel’ zou ook voor de Rijksoverheid meer passend zijn, zo wordt betoogd. Het is een heel oude discussie.

Peter Wennink heeft dat kasstelsel van de Rijksoverheid ‘middeleeuws’ genoemd. Als de overheid zou doen wat bedrijven doen, dan ontstaat ruimte voor de broodnodige investeringen. Die vergroten vervolgens het verdienvermogen van het land waardoor de investeringen zichzelf terugverdienen. Kortom, de boekhoudregels staan de vooruitgang in de weg.

Daar vallen nogal wat kanttekeningen bij te plaatsen. Allereerst is de overheid geen bedrijf. Als een bedrijf investeringen doet die niet renderen, gaat het failliet. Als blijkt dat investeringen geen of te weinig rendement opleveren, wordt rechtsomkeert gemaakt.

Bij de overheid leiden investeringen die niet renderen alleen maar tot een hogere overheidsschuld en permanent hogere rentebetalingen in de toekomst. De tucht van de markt ontbreekt. Er zal weinig discipline zijn de uitgaven aan niet renderende investeringen te stoppen. Sterker nog, sommige politici zullen geneigd zijn die uitgaven juist te verhogen.

Rekbare definitie overheidsinvesteringen

Daarnaast komen de baten van succesvolle investeringen van bedrijven direct ten gunste van die bedrijven die er hun schuldverplichtingen uit voldoen. Bij overheidsinvesteringen gaat het vooral om maatschappelijk rendement, wat nog niet automatisch betekent dat de overheid meer inkomsten krijgt om de rentebetalingen te voldoen.

Een weer heel andere discussie is hoe overheidsinvesteringen worden gedefinieerd. Bij uitgaven aan de infrastructuur lijkt het helder. Toch is dat maar de vraag. Verbeteren alle uitgaven aan de infrastructuur het verdienvermogen van ons land? Gevreesd moet worden dat de definitie van overheidsinvesteringen rekbaar zal blijken.

Negatief rendement onderwijsinvesteringen

Tal van economen zien uitgaven aan onderwijs bijvoorbeeld als een investering. Op zich valt daar het nodige voor te zeggen. Maar een tweetal recente publicaties werpen hier een interessant licht op. In een onlangs gepubliceerd artikel in economenblad ESB (hier) is berekend dat tussen 1995 en 2024 de reële onderwijsuitgaven per leerling in het primair en secundair onderwijs min of meer zijn verdubbeld. Tegelijkertijd blijkt uit de recent gepubliceerde PISA-scores dat de leesvaardigheid van Nederlandse middelbare scholieren weer verder is afgenomen. Die trend zien we al langer.

Een bedrijf zou kunnen concluderen dat de extra onderwijsuitgaven per leerling een negatief rendement hebben opgeleverd en dat deze uitgaven dus gestaakt dienen te worden. Uiteraard is dat te kort door de bocht, maar het maakt hopelijk duidelijk hoe ingewikkeld zulke discussies kunnen zijn. Het meten van het rendement van overheidsinvesteringen is bepaald geen sinecure. Het maakt hopelijk ook duidelijk dat het niet alleen gaat om de hoogte van de uitgaven maar vooral om de kwaliteit van wat daarmee wordt voortgebracht.

Verder is het opmerkelijk dat wordt verondersteld dat overheidsinvesteringen worden bevorderd als we de financiële last van die uitgaven uitsmeren over een reeks van jaren. Bij bedrijven is het precies omgekeerd. In landen waar wordt gepoogd de bedrijfsinvesteringen op korte termijn aan te zwengelen worden afschrijfperiodes juist verkort, soms zelfs tot een jaar. Dat geeft al aan dat bedrijven en de overheid heel andere entiteiten zijn.

Niet meer ruimte voor investeringen

Mijn belangrijkste kanttekening bij de voorgestelde verandering van de boekhoudconventies van de Rijksoverheid is dat het uiteindelijk helemaal geen additionele budgettaire ruimte voor investeringen creëert. Je mag verwachten dat de overheid jaarlijks significante investeringen doet volgens een gedegen langetermijnplan. De uitgesmeerde uitgaven van een reeks opeenvolgende jaren zullen ongetwijfeld min of meer vergelijkbaar zijn met de uitgaven die in een enkel jaar plaatsvinden. Dan maakt het op langere termijn helemaal niet uit of je de uitgaven voor die investeringen in het jaar van de uitgave als financiële last neemt of dat je de last in de tijd uitsmeert. Voor bedrijven ligt het iets anders. Die moeten winstbelasting betalen. Daarvoor is het noodzakelijk om de opbrengsten en de kosten voor elk individueel jaar nauwkeurig in beeld te hebben.

Is minder discipline wel voordelig?

Ik moet toegeven dat boekhouders, accountants en helemaal actuarissen mij soms wijzen op mijn kennelijk tekortschietende begrip van boekhouding. Misschien is dat hier ook het geval. Als macro-econoom kan ik mij echter niet aan de indruk onttrekken dat voorstanders van een andere boekhoudkundige benadering van overheidsinvesteringen toch vooral op zoek zijn naar budgettaire ruimte, die er uiteindelijk niet is.

Als het zo zou zijn dat een knellende begrotingsdiscipline de economische vooruitgang in de weg staat, dan valt voor minder discipline wat te zeggen. In de werkelijkheid blijkt een groter begrotingstekort evenwel geen voorwaarde te zijn voor het verdienvermogen van de economie. Het verband is eerder negatief dan positief. Zo zou ik liever het voorbeeld van Zwitserland of Singapore volgen dan van Frankrijk. Een succesvol economisch model wordt door heel andere zaken bepaald dan het laten vieren van de begrotingsdiscipline.

Wynia’s Week brengt broodnodige, onafhankelijke berichtgeving: drie keer per week, 156 keer per jaar, met artikelen en columns, video’s en podcasts. Onze donateurs maken dat mogelijk. Doet u (weer) mee? Hartelijk dank!