Bezuinigen bij de overheid? Dat is heel makkelijk: begin bij de peperdure topambtenaren van de Algemene Bestuursdienst

Eind september schreef de Algemene Rekenkamer een brief aan de Tweede Kamer. Boodschap: om de overheid minder geld te laten kosten, zijn duidelijke keuzes nodig en die keuzes ontbreken in de begrotingen van het kabinet-Jetten.

Plannen om op het ambtenarenapparaat te bezuinigen, ook van het vorige kabinet, tellen op tot 3,4 miljard euro in 2035. Tussen 2026 en 2031 moeten de kosten van ministeries, grote overheidsdiensten en agentschappen dalen van 24,9 naar 21,7 miljard euro. De Rekenkamer roept het kabinet op om voor de bezuinigingen ‘duidelijke plannen te maken en de daarvoor benodigde duidelijke keuzes te maken’.

De Tweede Kamer vroeg het kabinet eerder in een motie om per ministerie duidelijk te maken hoeveel ambtenaren weg moeten en welke maatregelen het daarvoor neemt. De Rekenkamer ziet zulke verantwoordingen niet terug in de begrotingen.

Onwerkbare situaties

Bij bezuinigingen op het ambtenarenapparaat schieten kabinetten vaak krampachtig in een bezuinigingsstuiptrekking op uitvoerende diensten en lagere ambtenaren. Dat oogt cosmetisch mooi maar zorgt in de praktijk voor onwerkbare situaties en weinig financiële besparingen.

Het is beter om eens te kijken naar de topzware ambtelijke leiding. Een van de duurste clubs met ambtenaren in dit verband is wat in Haags jargon de ABD wordt genoemd, de Algemene Bestuursdienst. Deze dienst, die in Wynia’s Week door Paul Frentrop al eens fijntjes werd getypeerd als ‘een klont ambtenaren die zichzelf “publieke leiders” noemen’, bestaat sinds 1996 en was een initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Doel was om de kwaliteit en de mobiliteit van het topmanagement binnen de rijksoverheid te versterken en te professionaliseren. Maar zoals dat vaak gaat met ambtelijke diensten die ongezien steeds meer macht naar zich toe kunnen trekken en zich menen te kunnen spiegelen aan het bedrijfsleven, worden naam en functies opgewaardeerd.

Daarom heet de Algemene Bestuursdienst sinds 1 maart 2023 ‘directoraat-generaal Algemene Bestuursdienst’ (DGABD). Volgens het directoraat-generaal zelf is dat om ‘eenheid te creëren in de benaming van de organisatieonderdelen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’ en had de naamsverandering geen invloed op ‘onze dienstverlening’.

Wat die dienstverlening dan precies was, is in de praktijk nooit heel duidelijk geworden. Op ambtelijk papier klonk het, overigens vaak in krom Nederlands, uiteraard voortvarend, efficiënt en fantastisch. Voortaan was de directeur geen directeur meer maar ‘directeur-generaal’. Deze rangverhoging gold natuurlijk ook voor de plaatsvervanger. Dat betekent dus ook meer personeelskosten, zonder dat duidelijk werd wat dat aan kwaliteitsverbetering zou meebrengen.

Maar dat hoefde dan ook niet, want de naamswijziging had immers geen invloed ‘onze dienstverlening’. Anders gezegd: men bleef hetzelfde doen tegen meer salaris.

Kritiek vanuit de politiek

In december 2020 is het ABD-stelsel geëvalueerd door het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Aansluitend zei Kajsa Ollongren (D66), de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, dat ze de ABD periodiek wilde laten visiteren door een externe commissie die zou moeten kijken naar de aansluiting bij maatschappelijke ontwikkelingen en de toekomstbestendigheid van het stelsel.

De eerste externe visitatie vond plaats eind 2023. In het rapport getiteld Ambtelijk leiderschap met impact concludeerde de visitatiecommissie dat het DGABD sinds 2020, dus drie jaar na het USBO-rapport, alle aanbevelingen had doorgevoerd. Hierdoor zou er, volgens de commissie, veel zijn verbeterd. De visitatiecommissie bevestigde dat het ABD-stelsel meerwaarde heeft voor het bereiken van de doelen van de rijksoverheid. Tegelijkertijd zag de visitatiecommissie ook ruimte voor verbetering. De lijst van de door de visitatiecommissie geïnterviewde mensen bleef overigens geheim, wat toch een beetje riekte naar een slager die zijn eigen vlees keurt.

Judith Uitermark (NSC), minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet-Schoof, wilde de ambtelijke top van de rijksoverheid ook al flink gaan versoberen. In 2023 had Pieter Omtzigt in het NSC-verkiezingsprogramma zelfs voorgesteld om het DGABD compleet op te doeken. Volgens hem moesten topambtenaren alleen nog worden geselecteerd op basis van ‘affiniteit’ en ‘(ervarings-)deskundigheid’ op het betreffende beleidsterrein.

Op dit punt gaat het inderdaad nogal eens mis. Denk aan politiefunctionaris Annelore Roelofs, die in 2023 zonder enige militaire training en ervaring commandant werd van de Koninklijke Marechaussee en tijdens de Dodenherdenking op de Dam eerder dit jaar niet eens tien passen bleek te kunnen marcheren.

Gebrek aan ervaring

Het DGABD biedt telkens weer een vangnet voor niet goed functionerende topambtenaren. Ook het roulatiesysteem van het DGABD krijgt steeds meer kritiek. Topambtenaren worden geacht eens in de zeven jaar van functie te wisselen. Zo wordt de uitwisseling van kennis en contacten tussen ministeries warm gehouden, is het idee.

Maar het roulatiesysteem werkt iets te goed: nog geen derde van de topambtenaren bleef in zijn vorige functie een periode van vijf jaar zitten. Hierdoor kampen de ministeries met een gebrek aan ervaring, bleek in 2020 uit een analyse. De angst bestaat dat hierdoor ook vakinhoudelijke kennis op de departementen te snel verloren gaat.

Minister Uitermark onderzocht meerdere scenario’s om het DGABD te versoberen. In het meest vergaande scenario werd het directoraat-generaal teruggebracht van in totaal zo’n tweeduizend topambtenaren naar nog maar 716. Bij de oprichting in 1996 telde de ABD overigens 350 topambtenaren. De top van de overheid groeide dus onbelemmerd door.

De minister wilde het DGABD tegelijkertijd hervormen om na meerdere overheidsschandalen ‘het vertrouwen van de burger in de overheid terug te winnen’. Dat zou moeten gebeuren door bij het opleiden van topambtenaren meer te focussen op ‘rechtsstatelijk besef, vakinhoudelijke kennis en ambtelijk vakmanschap’. Er is niets van terechtgekomen.

Elite binnen de elite

Binnen het DGABD bestaat een club die zelfs binnen de overheid weinig bekendheid geniet: ABDTOPConsult. Deze elite binnen de elite is een kleine adviesgroep van ‘ervaren topambtenaren’ die zegt snel inzetbaar te zijn ‘bij complexe vraagstukken van de top van de rijksoverheid’, zowel bij ‘onderzoek, advies als interim-functievervulling’. ‘Vanuit een onafhankelijke positie in de opdrachten streeft ABDTOPConsult naar duurzaam en uitvoerbaar beleid, goed bestuur en een verbeterde dienstverlening voor de samenleving,’ zo heet het.

Dat klinkt op het eerste gezicht nobel en acceptabel. Maar het is een rare constructie. Want hoewel ABDTOPConsult onderdeel is van het DGABD, heeft de directeur van deze superambtenaren een eigen inhoudelijke eindverantwoordelijkheid en legt hij – behalve bij het verrichten van interimtaken – geen verantwoording af aan de directeur-generaal ABD. Daardoor ontstaat, zo meldt de website van de Algemene Bestuursdienst, ‘ruimte voor de buitenstaandersblik, andere perspectieven en een onafhankelijke, kritische kijk op situaties. Een blik die soms als spiegel dient, soms tot een scherpe conclusie leidt.’

Auto met chauffeur

In de praktijk betekent het dat teamleden vaak zelf onderwerpen of klussen kunnen kiezen, en vaak ook zelf het tempo mogen bepalen. Veel van deze superambtenaren hadden in hun vorige functies recht op een auto met chauffeur en namen dat privilege ook mee als lid van ABDTOPConsult. De door de overheid zo gepropageerde dienstfiets is hier niet aan de orde.

Op deze dure inzet van ongecontroleerde en door de belastingbetaler gefinancierde ‘overheidsdienstverlening’ is nog veel winst te behalen. Hopelijk is de oproep van de Rekenkamer aan het minderheidskabinet om duidelijke keuzes te maken niet aan dovemansoren gericht.

Wynia’s Week verschijnt 156 keer per jaar en wordt volledig mogelijk gemaakt door de donateurs. Doet u mee? Doneren kan zo. Hartelijk dank!